矿山资源与通用机场投资建设模式分析与发展对策

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2023-06-01

矿山资源捆绑通用机场投资建设是加快补齐我国通用机场网络短板，让通用航空快速“飞得起来、落得下去、热得起来”的重大模式创新。在我国经济社会发展进入新阶段的背景下，两者捆绑有望成为通用机场投融资出路。同时也需要关注矿山资源出让与通用机场建设资金匹配、报建的复杂性和可持续发展因素。为我国通用机场建设和矿山资源高质量发展提供新动力。

摘要：通用航空产业链长，对经济拉动作用强，通用机场是通用航空的基础性支撑。根据《全国通用机场布局规划》，到2030年，全国县县布局通用机场将达到2058个。截止2022年底，全国在册通用机场数399个，这是庞大的通用机场建设需求。但通用机场投资规模大，赢利能力弱、回收周期长，兼具社会性和公益性属性。再加上在国家防范化解重大风险攻坚战，重点防范化解地方政府隐性债务的背景下，国有资本和民营资本投资通用机场建设，包括PPP模式都受到资金保障能力的制约。

本文以近期某地花岗岩矿采矿权作为对价招选社会资本投资建设通用码头和以砂石矿资源开采经营与公路建设运营捆绑，提出矿山资源捆绑通用机场投资建设创新模式以及发展对策，为响应党中央号召加快我国通用机场建设及通航网络的早日形成和矿山高质量快速发展提供借鉴。

一、政策背景

（一）通用航空

1、中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》（国务院公报2023年第1号），明确要求释放通用航空消费潜力，加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态；加强航空网络建设，积极推进支线机场和通用机场建设。

2、2016年，民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，全面放开通用机场建设，对投资主体不作限制。

3、2018年8月，国家发改委、民航局联合印发的《关于促进通用机场有序发展的意见》中明确提出，要鼓励和吸引社会资本投资建设通用机场。

（二）矿山资源

1、自然资源部于2023年4月11日发布消息：积极推进新一轮找矿突破战略行动，鼓励社会资本投资找矿，加大矿业权出让力度，推动重要矿产资源增储上产。

2、自然资源部于2023年4月11日下发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见（征求意见稿）》指出，“在矿业权交易中推广使用保函或保证金，探索建立相关规则，确保矿业权交易顺利进行”。这为地方政府探索矿业权出让规则提供政策依据。

3、财政部、自然资源部、税务总局于2023年3月24日修订印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综【2023】10号）、《矿业权出让收益评估应用指南（2023）》规定：矿业权出让收益由中央和地方共享收益，由中央和地方按照4：6的比例分成。地方分成的矿业权出让收益在（省、直辖市）、市、县级之间的分配比例，由省级人民政府确定。

（三）财政资金

1、风险和压力：土地财政收入锐减。3年疫情使得经济增长放缓，国家实施一系列减税降费措施使财政收入减少、支出增加，一增一减之间，财政收支缺口增大。地方债集中到期规模扩大，短期还本付息压力大。

2、政策和监管：2022年底召开中央经济工作会议强调，要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资。防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。

3、发展和需求：在目前复杂多变的国际形势下，国家和地方政府面临着加快经济恢复、拉动消费和就业、发展和建立新经济，实现国际国内“双循环”协调发展的重大压力。

二、模式概况

（一）模式分类

1、矿山资源对价模式：就是指地方政府通过出让矿产资源的探矿权或采矿权，换取社会资本方承担通用机场建设的义务或提供相应的资金支持。

2、资源补偿项目（RCP，Resource-Compensate-Project）模式：政府通过特许权协议，授权投资者（一般组建项目公司）进行通用机场项目的融资、设计、建造、运营和维护，并向使用者收取适当的费用，以收回项目部分投资，特许期满后项目公司将项目无偿移交给政府；同时，政府以对项目公司进行补偿的方式将矿山资源的开发权出让给项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的的整体盈利能力，以确保项目投资者获得合理回报，调动投资者的积极性。

（二）模式策划

1、矿山资源与通用机场项目联合开发的策划有两种模式，一种是两类资产按一个项目整体进行策划，另一种是分别策划共同实施。

2、矿山资源捆绑方式（从政府角度）

矿山资源捆绑模式

（三）模式优势

1、这两种模式在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，也激发了社会资本方的参与积极性，为通用机场项目提供了新的融资渠道，也加快了矿山资源开发利用和对经济的促进作用。

2、两种模式比较

砂石骨料

三、发展对策

虽然矿山资源捆绑通用机场模式已有尝试，但总体仍处于初探开始阶段，需要围绕项目整体目标，从顶层设计入手，打通投、建、营通道，着力破解政策障碍、投资效益和运营保障三大主要制约因素。鉴于上述，提出几点对策建议。

（一）确保矿山资源出让收益能覆盖通用机场项目的投资额。由于央地分成的限制，若仅靠矿业权出让收益作为资金来源，不能完全满足通用机场所需资金，特别对资源补偿项目，地方政府需要付出矿山资源较多。因此，需要根据具体项目的情况，适度匹配，合理确定矿山资源规模、对价比例或金额，避免出现资金缺口或地方政府矿山资源浪费。

（二）重视矿产资源和通用机场两者报建的复杂性。矿山开采和通用机场建设报建是目前项目投资中较具复杂性的。首先，层级高部门多：战略性矿山资源到自然资源部、金属矿等到省厅、非金属矿到市局；通用机场军方到空军司令部、民航到地区管理局、地方到省政府。其次，流程烦琐：矿山开采生产和通用机场建设运营至少各需要涉及50个以上的审批步骤。最后，时间跨越长：矿山从普查、办理探转采至入场开采和通用机场从选址、可研（立项）、规划设计、施工验收和办证运营，往往都需要3-5年的时间段。因此，具备资金实力、政策掌握、协调能力和专业技能是项目实施的根本保障。

（三）拓展矿产资源和通用机场项目的产业链。国家和地方政府都在倡导：矿山和通用机场的绿色化、智能化、数字化发展；矿山高质量发展、深加工延展和以通航产业园为依托的通航上下游产业链拓展；加快找矿突破行动和加快通用机场网络建设。关注和具备以上实力的企业，会具有较高的入门竞争能力、项目整合能力和后续的经营赢利能力。